从欧盟的经验可以看出，统一协调各成员国的组织管理体系、预防为主的监管机制、覆盖全产业链的监管制度以及不断调整完善的机制设计是欧盟食品安全的坚实保障。我们应该在了解自身问题的基础上，借鉴其经验。
欧盟食品安全监管制度的特征
特征之一：统一协调各成员国的组织管理体系。
作为一个多国同盟，欧盟在食品的监管上延续了政治、经济事务处理的组织管理经验，由欧盟委员会统一管理，协调各成员国，各成员国根据欧盟委员会出台的一般法制定自身的监管法律法规，并在欧盟委员会的组织协调下开展食品安全监管工作。
法律法规体系方面。以欧盟委员会1997年颁布的《食品立法总原则的绿皮书》为基本框架，欧盟出台了20多部食品安全方面的法律法规，比如《通用食品法》、《食品卫生法》等。2000年，欧盟发表《食品安全白皮书》，将食品安全作为欧盟食品法律法规的主要目标，形成了一个新的食品安全法律框架。各成员国在此框架下，对各自的法律法规进行了修订。为避免各成员国之间的法律法规不协调，欧盟理事会和欧洲议会于2002年发布178／2002号指令，成立欧洲食品安全管理局（EFSA），颁布了处理与食品安全有关事务的一般程序，以及欧盟食品安全总的指导原则、方针和目标。
组织管理机构设置方面。欧盟食品安全监管机构设置包括欧盟和成员国两个层级。欧盟层级的食品安全监管机构主要有三个：欧盟理事会，负责制定食品安全基本政策；欧盟委员会及其常务委员会，负责向欧盟理事会与欧洲议会提供各种立法建议和议案；欧盟食品安全管理局（FSA），负责监测整个食物链的安全。欧盟各成员国则结合本国实际建立了相应的食品安全监管体制，负责实施欧盟关于食品安全的统一规定。
特征之二：以预防为主的监管机制。
欧盟在食品安全监管中坚持了预防为主的理念，强调通过风险评估与快速预警，确保对食品问题的事先控制而非事后追查。
风险评估机制。欧盟对食品安全采取以风险评估为基础，包括风险管理和风险交流的风险防控机制，并且在风险评估中努力保持客观性。欧盟食品安全局负责为欧盟委员会、欧洲议会及各成员国提供风险评估结果，并为公众提供风险信息。欧盟食品安全局具有食品与饲料风险评估与风险沟通独立调查权。欧盟成员国纷纷将风险管理与风险评估分别在不同的机构进行，以保证以科学为基础的风险评估不受行政干扰。
快速预警机制。欧盟建立了食品与饲料快速预警系统（RASFF）。RASPF系统由欧盟委员会、欧盟食品管理局和各成员国组成。欧盟内部设定食品与饲料安全问题评估与沟通系统，由各国食品安全局来管理和评定。确认风险确实存在以后，食品将被下架和召回，并且RASFF成员国需要通知委员会来保护消费者的权益。成员国也可以建议委员会就某种危害启动预警系统。任何成员国一旦获悉有威胁人类健康的食品危险存在，RASFF委员会将立即得到消息，并将信息通报给其它成员。
特征之三：覆盖全程的监管体系。
欧盟在 《食品安全白皮书》中引入了“从农场到餐桌”的理念，强调对食品安全的全程监管。
法律法规制定方面。按照《食品安全白皮书》提出的“从农场到餐桌”的理念和要求，欧盟对食品安全相关法律法规进行了大规模的修改，包括：食品安全原则、食品安全政策体系、食品安全管理机构和管理体制、食品安全风险评估、对所有饲料和食品紧急情况协调的快速预警机制，最终建立起一套涵盖整个产业链的食品安全法律法规体系。
可追溯制度方面。欧盟第178／2002号决议规定：“在食品、饲料、生产食品的动物或其他意欲或已经包含在食物或动物饲料任何物质的加工、生产和流通的各个阶段均应建立起追溯制度。”可追溯制度要求食品生产者和销售者分别对食品原料和食品流向进行完整记录，以确保一旦食品安全出现问题，可以及时查找到原因和出现问题的环节，从市场上召回问题食品。
特征之四：动态调整的监管制度与政策。
为适应内部和外部形势的变化，欧盟的食品安全监管制度与政策一直是动态调整的。欧盟不停地及时修订与食品安全相关的指令、法规和标准，完善风险管理运行机制，注重新技术的应用，并以科学和动态的方法和措施来指导生产和消费，同时，不断改进在食品安全上的管理手段和管理方法，建立各种信息传递和快速反应机制，最大限度地确保食品安全。
从欧盟的经验可以看出，统一协调各成员国的组织管理体系、预防为主的监管机制、覆盖全产业链的监管制度以及不断调整完善的机制设计是欧盟食品安全的坚实保障。我们应该在了解自身问题的基础上，借鉴其经验。
我国食品安全监管制度存在的问题
近年来，我国食品安全问题不断，凸显在食品安全监管制度方面存在诸多不足。
问题之一：监管部门之间不协调。
一是中央地方之间不协调。尽管中央政府有决心和动力要做好食品安全监管工作，但是由于食品生产地加强监管会在短期内打击本地食品行业，不加强监管祸害的是全国这一特殊性，地方一般没有足够的动力加强监管，这就造成了食品安全监管中“上有政策，下有对策”。二是各监管部门之间的不协调。我国食品安全监管采用多个部门分段监管的方法：农业部门监督农产品的生产环节，质监部门监督食品生产加工环节，工商部门监督食品流通环节，食品药品监督部门监督餐饮业、食堂等食品的消费环节，海关部门监督食品进出口环节，商务部门监督食品供应行业，卫生部门承担食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大食品安全事故，各监管部门之间的协调性差，监管效率低下。
问题之二：事后追查，亡羊补牢。
我国在食品安全事前监管的制度尚未建立，一直以来更倾向于事后追查，缺乏预警机制，而且监管机构行动晚于媒体行动，常常是媒体曝出来就查，曝不出来就算。比如，2008年发生的“三聚氰胺”奶粉事件，直到被媒体曝光后，监管部门才开始“彻查”。这种“亡羊补牢”式的监管，对国家和人民造成了难以挽回的损失。
问题之三：监管环节缺失。
我国尚未建立起覆盖整个产业链的食品安全监管体系。生产源头监管缺失，生产加工环节与流通环节监管机构消极怠工。尤其是我国的食品生产加工行业存在为数众多的小作坊，这些小作坊没有卫生许可证，绝大多数游离于监管之外。
问题之四：质量安全标准多年不变。
我国食品安全标准修订缓慢，不少标准已经多年不变。发达国家食品安全标准的修改周期一般是3到5年，而我国有些标准已经实施达10年甚至更长。这些标准已经不适应变化了的食品生产加工技术，难以适应监管的需要。
完善我国食品安全监管制度的对策措施
借鉴欧盟经验，汲取其先进的监管理念，参考其科学的制度设计，同时充分结合我国国情，可以采取如下几方面对策完善我国食品安全监管制度。
对策之一：建立中央统一协调的管理机制。
在中央一级，将国家食品安全委员会转变为食品安全战略决策机构，负责制定食品安全国家标准和法律、检查和评估地方监管机构等工作；将各个部门监管职能合并，组建统一的食品安全监管机构，主要承担食品安全监管的指挥控制工作。在地方一级，赋予食品安全监管机构独立的决策权，并明确其责任义务，使其直接对中央一级监管部门负责，接受中央监督；同时，加强基层监管队伍建设，以保证切实落实中央决策，做好食品安全方面的检查、抽样、监测和分析等监管工作。
对策之二：强化预防为主的监管理念，建立预防优先的风险防范机制。
扭转事后监管的“亡羊补牢”式监管，必须强化预防为主的监管理念，建立预防优先的风险防范机制。学习欧盟经验，通过立法，尽快建立独立、科学的风险评估机制，明确应当开展风险评估的情形，加强风险信息交流；建立快速预警机制，当风险评估机制确定风险后，迅速采取发布危险信息、下架、召回问题食品等紧急应对措施，将食品安全风险控制在萌芽状态。
对策之三：建立全程监管制度。
将“从农田到餐桌”的全程监管理念转变成实践，通过中央政府主导，或者中央政府委托独立的第三方机构，组织建立全国统一的食品安全可追溯制度，使得食品生产、加工、运输、销售等整个产业链的各个环节都有迹可循，都在统一的规范约束下运行，最大程度地保证食品安全。
对策之四：对监管制度和政策进行动态调整。
根据国际国内食品安全形势变化，对食品安全监管制度和政策不断进行调整完善，以提高制度运行和政策实施效率。比如，及时修订国家食品安全标准，以适应变化了的食品生产加工技术；及时修订食品安全法律法规，以应对各种新的食品安全问题，保证监督的范围和惩治的力度有效；及时创新针对进口食品的制度设计，以应对国际食品安全新形势。
（马小芳 作者系国家行政学院经济学教研部副研究员）
