洗衣机绞死年幼姐妹、电视机爆炸造成2死2伤、儿童乘车被天窗夹死、电热毯和热水器漏电致人死亡……近年来,我国持续发生重大消费品质量安全事件，消费品质量安全状况不容乐观。
消费品的质量安全与消费者的生命健康息息相关。这些悲剧的发生，引发了人们对消费品质量安全问题的深入思考和强烈关注。
相对于生产者、企业来说，消费者属弱势群体，而且，消费品质量安全事件往往并不是一个人的事情，批量生产的产品常常涉及公共利益。因此，政府应该把消费品质量安全作为自己的管理职能。但到目前为止,我国还没有一部完整的消费品质量安全法律。
法无授权不可为。政府要加强事中事后监管，维护市场秩序，确保消费品质量安全，有赖于对消费品质量安全进行立法，要从制度设计上强化对消费品质量安全的市场监管,减少和防止消费品安全事故的发生,切实维护消费者的利益，法律依据必不可少。去年11月18日，国家质检总局启动了《消费品安全法》立法研究。今年4月14日，质检总局又召开了《消费品安全法》立法研究领导小组第一次会议，强调要增强责任感和紧迫感，以改革创新精神做好立法研究工作，加快《消费品安全法》立法进度。
找准自己的位置
消费品质量安全，是指消费品在使用、运输、销售过程中，保障人的人身、财产安全免受伤害或损失的能力。消费品质量安全是有别于产品质量的一个概念。通常情况下，产品符合一定的标准，就视为质量合格。但是质量合格的产品在使用中可能会发生一些危险，这些危险就是消费品质量安全所关注的领域。
据了解，当人均国民收入超过6000、7000美元后，人们的生活就从温饱型向小康型转变，生理需求满足后，安全就成为突出需要。所以，我国目前正处在这一历史阶段，社会对消费品质量安全是有强烈需求的。
从国际上看，制定专门的消费品质量安全法规制度,是美国、欧盟、加拿大等发达国家或地区的通行做法。
从我国来看,尽管经历了二十多年的发展,以《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《侵权责任法》和《食品安全法》为框架,辅以其他法律和行政法规，对产品责任法律体系已大致形成,但还是有很多专家认为,这一体系还存在着明显问题,需要在理念、制度、规则上进一步完善。
武汉大学质量发展战略研究院研究员、法学博士罗英认为，上述法律虽然都在调整与消费品相关的问题，但存在缺位、不到位，甚至相互重叠、相互冲突的现象，没有系统性地建构起治理消费品安全的法律体系，形成整体性效果。如《产品质量法》包含了产品质量监督管理与产品责任两部分内容，是一部将公法与私法集于一体的综合性立法。比较而言，《产品质量法》侧重从生产者和销售者的角度来建构法律体系，《消费品安全法》则侧重从消费者的角度来建构法律体系，体现了对质量法律关系中消费者主体地位的强调；《食品安全法》是一部对特定种类的消费品——食品进行专门规定的特别法。相比较而言，《消费品安全法》调整的范围更为广泛和全面，既包括食品类消费品，又包括非食品类消费品。二者是一般法与特别法的关系；《消费者权益保护法》是一部以保护消费者权益为宗旨的法律，侧重于从质量纠纷解决的角度，对消费者权益进行事后的救济，对于如何防范质量安全风险、促进生产者提供更为优质的消费品，缺乏全盘考虑。《消费品安全法》的内容既包括事前的风险防范，也包括事后的质量安全救济，既注重保护消费者权益，又注重促进消费品生产者的质量提升与创新；《侵权责任法》是一部对私权提供全方位保障的法律，内容不仅涉及消费品侵权责任，也涉及其他法律关系中侵犯公民人身、财产权利的责任。《消费品安全法》在责任关系的规范上与其存在重叠，但二者立法的角度不同，前者是专门就责任问题进行的立法，后者是就消费品安全问题进行的系统性立法，责任只是其中的一个方面。
武汉大学质量发展战略研究院研究员、经济学博士范锐敏也认为，《消费品安全法》与《食品安全法》相比较，由于消费品比食品的范畴大，因此《消费品安全法》保障的范围更大。《消费品安全法》与《产品质量法》相比较，《产品质量法》只涉及生产和销售环节的质量保证，而《消费品安全法》针对消费品的安全保障，不仅仅局限于消费品的生产和销售环节，还包括生产前、销售后等整个流程环节；同时安全是质量的底线，但质量不仅是安全问题，还包括质量发展问题。《消费品安全法》与《消费者权益保护法》相比较，《消费者权益保护法》侧重对市场的需求方消费者的偏重保护，而《消费品安全法》则侧重规范消费品的市场提供方对消费品安全的保障，政府对消费品安全的监管和服务以及社会各方对消费品安全的维护。《消费品安全法》与《侵权责任法》相比较，《侵权责任法》偏重事后侵权责任的追究，而《消费品安全法》既包括安全事故事后的处罚，也包括安全发生前的事先安全预防和风险防范。同时，这几部法又是相互衔接，互为补充，从各自不同的角度维护基本安全，从而最终保障消费者的基本权益，这也符合国际立法趋势，如在美国、欧盟、加拿大等国都在“食品安全法规”、“消费品权益保护法规”之外制定了消费品安全法律。
有着长期司法实践的北京市第一中级人民法院法官唐兴华详细分析道，在立法层面上，我国的《侵权责任法》专门规定了产品责任这一特殊的侵权责任类型，对因产品缺陷致人损害的责任承担方式，作出了明确的规定，但没有消费品安全责任的规定。我国的《产品质量法》对产品的质量监督管理以及生产经营者的缺陷产品导致的人身财产损害规定了相应的赔偿制度，规定了产品不应存在不合理的危险，但是这种规定的前提仍是以产品质量为标准，并没有对消费品安全的明确规定。
如我国《产品质量法》第14条规定：生产者应当对其生产的产品质量负责。产品质量应当符合下列要求：不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准。第15条规定，产品或者其包装上的标识应当符合下列要求：使用不当，容易造成产品本身损坏或者可能危及人身、财产安全的产品，有警示标志或者中文警示说明。
刚刚完成修订的新版《消费者权益保护法》，从消费者的权利、生产经营者的义务等方面，对消费过程中的安全问题也作了相应的规定，与修改前的《消费者权益保护法》相比，已经有了巨大进步，但是唐兴华认为，其关注的仍是缺陷产品，在消费品安全问题上，并没有实质的进展。如第19条规定：经营者发现其提供的商品或者服务存在缺陷，有危及人身、财产安全危险的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取停止销售、警示、召回、无害化处理、销毁、停止生产或者服务等措施。采取召回措施的，经营者应当承担消费者因商品被召回支出的必要费用。第33条规定：有关行政部门发现并认定经营者提供的商品或者服务存在缺陷，有危及人身、财产安全危险的，应当立即责令经营者采取停止销售、警示、召回、无害化处理、销毁、停止生产或者服务等措施。
在行政执法与司法实践层面上，基于我国消费品安全立法滞后的制度背景，我们的行政执法和司法亦停留在关注产品质量的层面，相应的处罚措施关注的更多是产品缺陷，缺乏对产品安全的关注，而且即便在产品质量的监管层面我们的一些制度也有进一步优化和改善的空间。在行政执法层面，我国法律虽赋予相关行政部门对缺陷产品有要求生产经营者停止销售、警示、召回、无害化处理、销毁、停止生产或者服务等职权，但在实践中，由于对产品质量的监管并没有统一的执法部门，工商、质检、公安、卫生、食药监等部门都有权作出相关的行政处罚，导致政出多门，部门之间相互推诿等问题的出现，不利于产品质量监督管理制度的发展，消费品安全的监管更是难以实现。
在刑事司法层面上，生产销售伪劣产品达到一定标准，行为人就要承担刑事责任，该种责任仍是以维护国家的产品质量管理制度为目的，对消费品安全问题并不在此范围之列。在民事司法层面上，主要的手段就是侵权责任法规定的产品责任，而适用产品责任的前提是缺陷产品的存在。
唐兴华解释道，所谓缺陷，一般指产品的制造缺陷、设计缺陷、警示缺陷以及跟踪观察缺陷等。以这些缺陷中与消费品安全密切相关的“警示缺陷”（即产品存在合理危险而销售产品时没有适当的警示与说明）为例，对明显无警告义务的警示内容一般不作为产品的警示缺陷来认定与处理。比如洗衣机绞死女童案中，如果产品不存在其他缺陷的情况下，很难要求洗衣机的生产经营者承担责任，因为“不要让孩子进入洗衣机”这种警示义务显然超出了合理的警示范围。但是如果消费品安全法规定，洗衣机必须要强制安装红外感知装置，设备感知洗衣机内有人时洗衣机不能运转，则洗衣机绞死孩子的悲剧就不会发生。再如汽车天窗卡死儿童案，如果天窗不存在产品缺陷，要求汽车生产者承担责任很难获得支持。但是如果有消费品安全法强制设置汽车天窗自动防卡、防夹功能，这类悲剧就不会发生。
因此，《消费品安全法》要在众多法系、林立的部门之间找到自己的位置，弥补不足和缺陷，需要有高超的立法技巧。国家质检总局总工程师刘兆彬认为，现有的《产品质量法》并不完全解决安全问题，它主要解决管质量的问题；《消费者权益保护法》是对消费者主体受到伤害的救济渠道，并不管产品；而《侵权责任法》则是从司法和民法的角度，对纠纷问题处理进行了规定。这几部法律并没有解决上述提到的事前预防、事中干预、事中响应、事后改进过程的问题。因此，非常有必要建立《消费品安全法》这样一部法。
探索适应国情的契合点
在国家质检总局召开的《消费品安全法》立法研究领导小组第一次会议上，国家质检总局副局长梅克保表示，《消费品安全法》不是要打破现有的法律框架,而是要与其他法律法规相互衔接,不能重复,更不能冲突。同时既要吸纳国际通行做法,也要考虑我国企业的实际状况和我国经济社会发展水平,制定出适合我国国情的消费品安全监管制度。
因此，制定出一部适合的《消费品安全法》对立法者来说，既是机遇，也是挑战。
全国人大副研究员、著名民法专家、中国消费者权益保护法学研究会会长河山建言，在此法中一定要制定出有亮点性的条款，而往往突出一个亮点条款就足可以支撑起一部法律。如旧的《消费者权益保护法》中的四十九条惩罚性赔偿条款一样。另外，此法中最关键的内容就是侵权后如何赔偿的原则制定，包括刑事责任、行政责任和民事责任都要和其他法律区别开来，做到人无我有。
《消费品安全法》的研究和立法最终目标就是要构建全新的产品安全监管体系。其中“新”主要体现在既是国家大法，上升到社会和安全管理的高度；又是专项法，专门监管消费品，而且带有行政监管色彩。国家质检总局总工程师刘兆彬认为，在进行立法过程中，必须要树起三大思维，首先是市场思维，在市场经济条件下，消费品量大面广，全球一体化，我国进出口每年4万亿多美元，不仅是国内的产品还有国际的产品。应当把它放在全球的大背景、大视野下，学习国外发达国家先进经验，按照市场经济的规则，由生产者承担主体责任，政府承担监管责任，消费者承担监督责任，甚至消费者还要承担使用安全、自我保护的责任；其次是改革思维，需要跳出原有管质量的思维、制度和理念。安全与质量在概念、制度、方法和重点方面是完全不同的，当然有联系，但是区别更大。政府资源有限，需要改革的制度涉及很多，如减少行政审批，在《消费品安全法》立法中，原则上不搞行政审批，这就是改革。另外，在检验检测技术机构的保障方面，如何来体现改革？在发挥消费者监督，是否要建立赔偿性惩罚？加大召回力度，建立产品伤害调查、风险评估、风险管理、风险交换等，需要改革的东西很多。最后是共治思维，美国诺贝尔奖获得者奥斯特罗姆讲过共治的理念。消费品的安全，单靠企业或是政府都是搞不好的，必须是社会各方力量的共治：构建企业承担主要责任，政府承担监管责任，消费者承担监督责任，包括媒体、学协会、司法达成共治体系，大家共同来治理消费品安全问题，以减少伤害和伤亡，提升安全水平和产品质量水平。
消费品安全法立法研究工作领导小组成员、中国标准化研究院副院长汤万金建议,《消费品安全法》在立法内容上要抓住三个方面：一是责任主体方面，既要包括市场主体，如消费品生产、销售、储运企业等主体的范围和责任，还要包括监管主体的范围和责任；二是在归责原则和损失赔偿方面，要明确各类消费品安全事故适用的归责原则，并在确定的归责原则基础上，进一步明确损失赔偿的适用依据和标准；三是在行政监管方面，要进一步对监管部门的职责明确界定，建立消费品伤害监测、风险监测和评估、风险预警和召回、安全事故调查和处置等行政监管措施。
范锐敏强调，在立法理念上，要以预防为主，兼顾惩处、多方参与安全保障、科学安全风险评估和监测等为主。重点应包括消费品的风险评估、风险信息的披露、消费品的召回、消费品安全事故的责任追究以及政府、企业、社会组织、民众等多方主体共同参与消费品的安全保障等规定内容。可在内容上规定“消费品安全检测给予市场第三方检验检测机构”、“市场企业主体承担安全事故的首要责任”、“政府承担安全监管职能和安全公共服务职能”等。
对于消费品在生产、销售、使用环节中各主体要发挥出什么作用，范锐敏说，在《消费品安全法》中，消费品的供给企业应承担安全的首付责任，政府承担执法责任。在安全他律体系中，消费者他律作用的发挥，可在该法中规定“消费者消费后的信息反馈机制”、“消费者的投诉机制”等；媒体他律作用的发挥，可规定“媒体的安全信息披露权责”等；司法他律作用的发挥，可规定“企业承担举证责任”、“消费品安全的公益诉讼”等。同时，关于企业的自律体系，可在该法中赋予“行业协会对协会内企业成员，若违反安全责任具有一定的制裁权”。
罗英则认为，应始终坚持全面深化改革的总体基调，发挥市场在资源配置中起决定性作用的同时，要更好地发挥政府的作用。这要求政府在消费品安全监管中要始终保持谦抑，激发市场主体的内生动力，要合理划定政府监管权的边界，对消费品的监管止于安全底线的维护，不断优化对消费品安全监管的方式与方法。消费品安全是生产出来的，而不是监管出来的。因此这部法律应当突出企业的第一责任人地位。通过引入协商式监管，建立完善的风险交流、信息公开制度，让消费者和媒体有效参与到消费品安全治理过程之中。同时，通过建立严格的市场退出机制、星级合作认证机制等制度对企业形成有效的激励与约束，确认消费品团体标准的法律地位，鼓励企业设定高于法定标准的团体标准，更好地保障消费品质量安全。
全国政协委员、上海检验检疫局局长徐金记在今年的两会上曾递交提案呼吁尽快制订《消费品安全法》。在具体内容方面，他建议要重点考量几个制度性问题:一是应落实严格的消费品安全责任。对销售者适用严格责任,应明确销售者首先承担对消费者的赔偿责任,这更有利于保护消费者权益。在消费者向销售者提起产品责任诉讼时,法律还应赋予销售者向制造者追偿的权利。二是应转变政府职能,理顺各监管部门之间的关系。对质量技术监督、食品药品监督、检验检疫等部门的法定职责进行统一梳理与分配,真正发挥各职能部门的监管合力。对包括风险评估、分类监管和召回管理等在内的各项行政管理措施从法律上予以固化,切实提升管理效能。三是完善消费品缺陷责任追究制度。应丰富产品责任理论,使我国消费者、产品使用者可以在多种责任条款中选择最有利自身的条款予以维权。在产品责任领域引入“担保”理论,减少不必要的索赔限制,更好地保障消费者的合法权益。建立合理的产品责任赔偿标准和数额,加大惩戒力度。四是完善消费品质量检验、鉴定体系。确立专门的检验仲裁渠道,为消费者因缺陷产品受到损害提起仲裁、诉讼提供有效帮助,降低维权成本,鼓励消费者依法维权。
并不是所有人对另起炉灶制定新法持积极态度。中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海就提出了不同的观点。他认为，产品安全是产品质量的最低、最基本的要求，我们可以修改《产品质量法》，并改名为《产品安全法》，内容包括消费品安全和工业品安全。如同2009年全国人大修改了1995年的《食品卫生法》后，出台了《食品安全法》一样。
在内容上，他建议一是建立协同共治的产品质量安全监管体制，提高质量安全监管的公信力。《产品安全法》要建立健全信息共享、快捷高效、无缝对接的全程产品安全监管体制。要建立国家质检总局为龙头、相关政府部门齐抓共管、企业严格自律、公众积极监督、消费者理性消费的社会协同共治体系，最终全面建立信息共享、快捷高效、监管联动、无缝对接、360度全方位、24小时全天候、覆盖各种产品生产加工、流通和消费环节的新型合作监管机制。二是弘扬源头治理理念，进一步建立健全以人为本的产品安全标准。可以借鉴香港地区的经验，建议产品质量安全国家标准制定时充分听取消费者的意见，以充分尊重广大消费者对标准制定的话语权。鉴于我国产品质量安全标准普遍低于发达国家，建议我国产品质量安全国家标准的制定充分反映以人为本的科学发展观的要求。要正确看待中国特色。中国特色不是保护落后的代名词。相反，中国特色要求产品更加安全，生产经营更加人性化。三是重典治乱的核心是完善民事责任制度。惩罚性赔偿制度要具有严厉制裁失信者、充分补偿受害者、慷慨奖励维权者、有效教育社会公众的四大功能，是惩恶扬善、鼓励诚信、制裁失信的好制度。为大幅提升经营者的失信成本和消费者的维权收益，建议加大惩罚性赔偿制度力度，扩大惩罚性赔偿的适用范围。要对所有惩罚性赔偿采取“上不封顶、下要保底”的政策。四是完善社会共治的产品安全监管网。社会监管与行政监管相辅相成。行政监管机关在产品质量安全市场监管中要尽快改革与形势发展不相适应的地方，提高监管效率。同时，还要更加创新社会管理，注重社会监管。
他山之石
按照国家质检总局列出的时间表，《消费品安全法》已经进入立法研究论证时段，正式草案将开始拟定。力争在2015年年底前提请国务院法制办审查并列入国务院立法工作计划。
而在河山看来，《消费品安全法》的立法可能会有很长的一段路要走。因为这部法律既没有列入全国人大5年立法规划，也未列入国务院法制办的5年立法工作计划。
事实上，美国、欧盟、日本、加拿大等发达国家都把消费品安全作为政府和社会管理的重要内容，制定出了自己的消费品安全法。
早在1972年，美国就出台了《消费品安全法》，成立专门的消费者安全委员会（即CPSC），2008年又实施了《消费品安全改进法》。到目前，美国消费品安全监管制度实行已有40多年，CPSC监管的消费品种类约有15000多种，自实施后40年来由消费品引发的伤亡事故下降30%。范锐敏说，我们可以借鉴美国的“消费品伤害信息数据收集制度”、“消费品风险交流管理制度”、“消费者投诉保护制度”、“从严赔偿制度”等等。
据范锐敏介绍，欧盟在1992年出台了《通用产品安全指令》，2002年，又出台新的安全指令，进一步加强了消费品安全监管。我们可借鉴它的“消费品质量担保制度”、“消费品快速预警制度”；日本在1999年发布了《消费品安全法》，2007年做了进一步修订。可借鉴它的“消费品安全预警制度”等。加拿大于2010年出台了《加拿大消费品安全法案》。可借鉴其中的“特殊产品规定”、“消费品安全标签制度”、“消费品的信息编写和维护制度”。
据粗略统计，欧盟27个国家中，每年因为消费品安全事故的死亡人数为23万人；美国每年因为消费品安全事故的死亡人数为7万人，而每年因消费品安全造成的住院或去医院治疗的人数超过3000万，差不多为人口总数的1/10。在我国，虽没有这些统计数据，但是消费品安全事件频见报端。因此，我们应该学习借鉴国外好的立法和监管工作经验，建立符合我国国情的《消费品安全法》。
同时，在这些安全法规里，较高的安全标准，曾被视作技术壁垒。如美国《2008消费品安全改进法案》规定：家具、玩具及其他儿童产品的面漆含铅量上限，按重量计由0.06%降低至0.009%，这一标准是非常严格的，如果某企业生产的儿童玩具，虽质量合格，但是含铅量超标，违反该法案的规定，企业会面临停止销售、产品被召回甚至巨额罚款的巨大风险。《加拿大消费品安全法案》规定“禁止包含双酚A的聚碳酸酯婴儿奶瓶”，对生产婴儿奶瓶的材料安全提出了严格于国际标准的更高的要求。
从国际贸易的角度考虑，发展中国家的产品很难达到发达国家的消费品安全标准，这些高于国际通行准则的消费品安全标准在国际贸易领域有时被视作技术壁垒。但不可否认的是，这些严格的消费品安全法规，对维护本国公民的人身权益和财产利益都起到了至关重要的作用。
《中国质量技术监督》2014年6月刊
